2014年9月1日，云南省巧家縣包谷垴鄉(xiāng)紅石巖小學(xué)開學(xué)，學(xué)生吃上營(yíng)養(yǎng)餐。

近日，一則關(guān)于學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐的消息引發(fā)關(guān)注。國(guó)家審計(jì)署通過對(duì)13省159縣農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)基金進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2021年至2023年8月，66個(gè)縣挪用了19.51億元的學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐補(bǔ)助資金，用于償還地方債務(wù)、基層“三?！钡戎С觥?/span>

從2011年11月正式啟動(dòng)至今，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”）已實(shí)施了近13年，這項(xiàng)本意是為解決老少邊窮地區(qū)孩子們校園營(yíng)養(yǎng)問題的政策，卻多次出現(xiàn)問題。一個(gè)很好的政策，何以發(fā)展至此？

營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃始于民間社會(huì)組織的一次調(diào)研。

早在2007年，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)調(diào)研團(tuán)隊(duì)在廣西都安的一所小學(xué)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)丶乃迣W(xué)校的學(xué)生只能以鹽水黃豆和米飯作為午餐?；饡?huì)當(dāng)即與廣西壯族自治區(qū)教育廳簽訂了“廣西貧困地區(qū)寄宿制小學(xué)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目合作協(xié)議”，正式啟動(dòng)“貧困地區(qū)寄宿制小學(xué)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善”項(xiàng)目，旨在改善當(dāng)?shù)貎和臓I(yíng)養(yǎng)健康狀況，并通過膳食補(bǔ)助的對(duì)照試驗(yàn)，拿出數(shù)據(jù)為政策推廣提供基礎(chǔ)。

后續(xù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寧夏、甘肅等其他省份欠發(fā)達(dá)地區(qū)也存在同樣的問題。隨后，通過公益力量，掀起了一場(chǎng)讓農(nóng)村兒童吃上熱乎午餐的試驗(yàn)，最終推動(dòng)了國(guó)家政策的落地。

2011年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》，啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。中央財(cái)政為試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為每生每天3元（全年按照學(xué)生在校時(shí)間200天計(jì)算），所需資金全部由中央財(cái)政承擔(dān)。

隨后，教育部等十五部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等五個(gè)配套文件，進(jìn)一步細(xì)化了政策。

國(guó)務(wù)院辦公廳文件明確，鼓勵(lì)各地以貧困地區(qū)、民族和邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等為重點(diǎn)，因地制宜開展?fàn)I養(yǎng)改善試點(diǎn)，中央財(cái)政對(duì)開展試點(diǎn)的省份按照不高于國(guó)家試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的50%給予獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。

計(jì)劃實(shí)施初期，國(guó)家和地方分別啟動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)，國(guó)家試點(diǎn)主要在連片特殊困難地區(qū)，比如安徽的臨泉縣、阜南縣、潁上縣等，河南的蘭考縣、欒川縣、嵩縣等，中央財(cái)政提供補(bǔ)貼資金，標(biāo)準(zhǔn)為每人每天3元（全年按照200天在校時(shí)間計(jì)算）。而地方試點(diǎn)以貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等為重點(diǎn)，補(bǔ)助金額根據(jù)地方財(cái)政而定。在地方試點(diǎn)區(qū)域，補(bǔ)貼資金由省、市、縣三級(jí)自行協(xié)調(diào)。

首批試點(diǎn)范圍包括680個(gè)縣（市）、約2600萬在校生。初步測(cè)算，國(guó)家試點(diǎn)每年需資金160多億元，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。在此之后，國(guó)家兩次提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)為每生每天5元。這讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)生告別了背干糧上學(xué)、當(dāng)街生火做飯的校園生活經(jīng)歷，改變了一天只吃兩頓飯的窘境。

2012年3月，湖南省邵陽縣五峰鋪鎮(zhèn)“八一”希望小學(xué)孩子領(lǐng)到免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)早餐。

作為營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的推動(dòng)者之一，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)原副理事長(zhǎng)盧邁曾在接受《中國(guó)慈善家》采訪時(shí)表示，營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃配合了國(guó)家的脫貧攻堅(jiān)工作，對(duì)農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)狀況的改善起到了非常重要的作用。

2023年7月6日，教育部負(fù)責(zé)人在國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上透露，義務(wù)教育階段學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃每年惠及3700多萬名農(nóng)村學(xué)生，實(shí)施地區(qū)男生和女生平均身高比2012年分別增長(zhǎng)了4.2厘米和4.1厘米。

2020年，威信縣第一中學(xué)部分學(xué)生家長(zhǎng)發(fā)布視頻稱，該校平橋校區(qū)食堂給學(xué)生提供發(fā)霉變質(zhì)的蔬菜和肉類。

兩年之后，在云南省威信縣召開教育系統(tǒng)專項(xiàng)整治警示教育會(huì)議上，一位校長(zhǎng)吳某被縣紀(jì)檢監(jiān)察的工作人員當(dāng)場(chǎng)帶走，據(jù)會(huì)議主持人透露，其問題與學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐有關(guān)，希望相關(guān)違規(guī)人員主動(dòng)投案和說明問題，時(shí)限為5天。

第4天，吳某的下屬鄒某主動(dòng)交待，違規(guī)領(lǐng)取營(yíng)養(yǎng)餐補(bǔ)貼6萬余元。同一時(shí)間，該校負(fù)責(zé)營(yíng)養(yǎng)餐管理的趙某也主動(dòng)找到組織說明問題。到第5天，已有39人主動(dòng)投案，上繳違紀(jì)違法款70余萬元。據(jù)云南省昭通市紀(jì)委監(jiān)委消息，該案違規(guī)套取營(yíng)養(yǎng)餐補(bǔ)貼的涉案人員多達(dá)43人，涉及37所學(xué)校。

威信縣屬于云南省昭通市，地處滇川黔三省交界，有“雞鳴三省”之稱，曾是烏蒙山連片特困地區(qū)之一、國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，“十三五”期間，威信縣農(nóng)村貧困人口達(dá)7萬余人。也正因此，威信縣被列入營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃第一批試點(diǎn)。

威信縣營(yíng)養(yǎng)餐違規(guī)事件并非個(gè)案。2012年，營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃剛實(shí)施僅一年，廣西百色市那坡縣部分學(xué)校就被曝出每生3元的營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助被供貨商套利1元。2013年，湖南省漣源市學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐配送企業(yè)法人杜某通過行賄時(shí)任漣源市教育局局長(zhǎng)曾某民10萬元，在未經(jīng)招投標(biāo)程序的情況下，順利拿下該地區(qū)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐配送業(yè)務(wù)，不久該市多所小學(xué)發(fā)生食用營(yíng)養(yǎng)餐疑似中毒事件，曾某民也因受賄罪、濫用職權(quán)罪被判入獄十年零六個(gè)月。

近年來，盡管中央和地方上都出臺(tái)了相關(guān)政策，試圖斬?cái)嗌煜驙I(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的“黑手”，但涉及營(yíng)養(yǎng)餐的違規(guī)違法案件仍時(shí)有發(fā)生。僅裁判文書網(wǎng)上公開的判決，類似案件就多達(dá)數(shù)十起。

《中國(guó)慈善家》記者梳理發(fā)現(xiàn)，從去年開始，多地審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門紛紛對(duì)轄區(qū)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)、審查，在湖南、四川等地都發(fā)現(xiàn)擠占挪用、超范圍列支等問題，四川省內(nèi)江市東興區(qū)甚至發(fā)現(xiàn)有17所學(xué)校以多報(bào)學(xué)生就餐的方式騙取補(bǔ)貼，多報(bào)人數(shù)達(dá)12905人次。

6月25日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)侯凱在向全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告時(shí)透露，通過對(duì)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃專項(xiàng)基金的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，挪用、擠占、串通套取等問題嚴(yán)重。66縣將19.51億元用于償還政府債務(wù)、基層“三?！钡戎С觥?1縣和1533所學(xué)校等通過壓低供餐標(biāo)準(zhǔn)、虛構(gòu)采購(gòu)業(yè)務(wù)等變相截留擠占2.7億元。5縣教育部門與中標(biāo)供應(yīng)商合謀通過供應(yīng)商分紅、捐贈(zèng)等方式套取4216.02萬元，用于發(fā)放福利等。此外，部分供餐單位違規(guī)經(jīng)營(yíng)、偷工減料、以次充好供餐，相關(guān)監(jiān)管部門和在供餐監(jiān)管等過程中涉嫌徇私枉法，謀取個(gè)人利益。

根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月，全國(guó)有29個(gè)?。▍^(qū)、市）共計(jì)1642個(gè)縣實(shí)施了營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。其中，726個(gè)縣開展了國(guó)家試點(diǎn)，916個(gè)縣開展了地方試點(diǎn)。截至2021年底，營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃已惠及學(xué)生3.5億人次。

2021年年底，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副教授夏柱智曾對(duì)中西部某縣的營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃做調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐中的面包和牛奶遭嫌棄，甚至還有學(xué)生拿發(fā)放的面包打仗的情況，“起碼有20%的學(xué)生在浪費(fèi)營(yíng)養(yǎng)餐”。?????

“家長(zhǎng)對(duì)‘特制學(xué)生奶’也比較抵觸，認(rèn)為不如市面上的普通奶，有些家長(zhǎng)讓學(xué)生將學(xué)校發(fā)的牛奶拿回家給老人喝，學(xué)生則喝家長(zhǎng)給買的牛奶?！毕闹歉嬖V《中國(guó)慈善家》，還有些家長(zhǎng)反映，學(xué)校發(fā)的就不是鮮牛奶，根本不敢讓小孩喝。

夏柱智根據(jù)研究后分析，標(biāo)準(zhǔn)化的營(yíng)養(yǎng)餐供給方式在學(xué)生中并不受歡迎，營(yíng)養(yǎng)餐價(jià)格不高，口味自然也不會(huì)太好。

2017年9月6日，貴州省劍河縣第四小學(xué)的學(xué)生在等待領(lǐng)取免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)餐。

為了避免浪費(fèi)，有學(xué)校將營(yíng)養(yǎng)餐的供給時(shí)間從每天發(fā)放變?yōu)樾瞧谖搴凸?jié)假日集中發(fā)放，班主任會(huì)要求學(xué)生如果自己不吃，就帶給家人。還有的學(xué)校在春節(jié)末一次性發(fā)放一箱牛奶和面包。

“這些變通方式意味著營(yíng)養(yǎng)餐變成了‘過剩的福利’，和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)這一初衷不符。”夏柱智指出，營(yíng)養(yǎng)餐政策仍然需要改進(jìn)。

以夏柱智調(diào)研的中西部某縣為例，當(dāng)時(shí)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐標(biāo)準(zhǔn)為每人每天4元，其中中央撥付3元，省財(cái)政撥付1元。按照全學(xué)年學(xué)生在校時(shí)間190天預(yù)算，2021年該縣營(yíng)養(yǎng)餐總投入為1.2億元。

“1.2億元的營(yíng)養(yǎng)餐涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益，有分管后勤的老師說，營(yíng)養(yǎng)餐養(yǎng)活了一批食品公司，但提供的食品卻十分粗糙。”夏柱智說。

2021年秋季，國(guó)家再將補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至5元，多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)也相繼加大支出。比如四川內(nèi)江市東興區(qū)在今年年初發(fā)布的相關(guān)報(bào)告顯示，從2021年至2023年8月，東興區(qū)使用營(yíng)養(yǎng)餐資金6756.75萬元。其中：中央資金4057.59萬元、省級(jí)資金670.88萬元、市級(jí)資金394.74萬元、區(qū)級(jí)資金1633.54萬元。

記者注意到，一些學(xué)校也會(huì)對(duì)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃資金使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

今年3月26日，甘肅省張掖市甘州區(qū)大滿鎮(zhèn)中心學(xué)校公布了2023年學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，結(jié)果顯示績(jī)效目標(biāo)設(shè)定值與完成值存在些許偏差，原因是“財(cái)政資金運(yùn)行困難，無法及時(shí)支付資金”。報(bào)告還稱，由于勞務(wù)用工待遇水漲船高，學(xué)校食堂從業(yè)人員工資補(bǔ)助偏低，建議主管部門適度調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以彌補(bǔ)食堂從業(yè)人員工資不足的矛盾。

但甘州區(qū)政府2024年政府工作報(bào)告中稱，政府債務(wù)包袱沉重，財(cái)政自給率不足四分之一，非稅收入占比過高，收支矛盾突出。??

一些地方已經(jīng)對(duì)營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃悄悄做了調(diào)整。去年，有河南省濮陽縣村民在“領(lǐng)導(dǎo)留言板”上反映，前兩年農(nóng)村學(xué)生每天吃飯都補(bǔ)助5元，自己基本不花錢，現(xiàn)在吃一頓飯都要收取7元?！皣?guó)家這個(gè)政策取消了嗎？怎么沒有補(bǔ)助了？”

對(duì)此，濮陽縣委回復(fù)稱，濮陽縣享受農(nóng)村義務(wù)教育營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的資助對(duì)象為脫貧享受政策戶和未消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)戶學(xué)生，該項(xiàng)資助分春季、秋季兩學(xué)期末通過“一卡通系統(tǒng)”發(fā)放至學(xué)生社?？ā?/span>

河南省汝州市米廟鎮(zhèn)村民留言稱，該鎮(zhèn)明德小學(xué)之前營(yíng)養(yǎng)餐一直免費(fèi)，2023年上半年開始以一餐一元錢收費(fèi)，后半年又開始以6元一餐收取費(fèi)用（中午吃一頓飯）。而學(xué)校告知所有參與營(yíng)養(yǎng)餐的家長(zhǎng)，收取費(fèi)用之后會(huì)給家長(zhǎng)們開一張收據(jù)，如果錢款撥下來，到時(shí)候會(huì)退還給家長(zhǎng)，具體什么時(shí)間退錢學(xué)校也不清楚。對(duì)此，汝州市政府部門至今沒有回應(yīng)。

夏柱智認(rèn)為，要對(duì)目前普惠制的營(yíng)養(yǎng)餐分配方式進(jìn)行反思，營(yíng)養(yǎng)餐投入應(yīng)該更加精準(zhǔn)。

以夏柱智團(tuán)隊(duì)調(diào)研的中西部某縣城為例，經(jīng)濟(jì)最為困難的群體是低保戶家庭，但這樣的家庭占比不高，只有5%-10%。對(duì)于這些家庭，國(guó)家可以通過提高資助，保障孩子的營(yíng)養(yǎng)。國(guó)家給每一位中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐的投入為每天4元（2021年前），如果縮小范圍，低保戶的家庭就可以每天獲得10元投入。而營(yíng)養(yǎng)餐項(xiàng)目中盈余的資金，可以用于改善學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施、充實(shí)師資力量、提高學(xué)生體質(zhì)等方面，解決中小學(xué)生更迫切的問題。

今年全國(guó)兩會(huì)期間，學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐也成了代表和委員熱議的焦點(diǎn)。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)科學(xué)院院士李景虹提出，目前，違反中國(guó)《食品安全法》的行為僅被視為民事責(zé)任，僅承擔(dān)了行政拘留和罰款等處罰。雖然正在逐步對(duì)此加強(qiáng)刑事責(zé)任，但具體到中小學(xué)營(yíng)養(yǎng)餐，仍有待出臺(tái)專門的法律法規(guī)來予以規(guī)范。

據(jù)了解，很多國(guó)家都設(shè)有營(yíng)養(yǎng)法。早在1946年，日本就出臺(tái)了《營(yíng)養(yǎng)法》，盡管當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)還面臨著巨大的困難。1969年5月，美國(guó)總統(tǒng)簽署了《兒童餐衛(wèi)生法令》。而在一些發(fā)展中國(guó)家如菲律賓、泰國(guó)等，也都設(shè)立了相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)法規(guī)。

李景虹建議，應(yīng)盡快為校園餐立法，出臺(tái)《中小學(xué)營(yíng)養(yǎng)餐管理辦法》，對(duì)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)午餐標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校午餐供應(yīng)與管理進(jìn)行規(guī)范與約束，厘清政府、學(xué)校、家庭和社會(huì)的職責(zé)，同時(shí)還要明確規(guī)定責(zé)任主體與負(fù)面清單制度。不僅要明確國(guó)家宏觀指導(dǎo)、政府有關(guān)部門監(jiān)管、屬地管理等職責(zé)，還要確立學(xué)生餐營(yíng)養(yǎng)指南和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

作者：溫如軍

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