二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，“穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化”。

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近年來，山西、甘肅、內(nèi)蒙古、安徽、青海、湖南等地紛紛推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)改革，一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制被縮減，黨政機(jī)構(gòu)被整合精簡，部分縣域縮編人數(shù)超過千人。

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人口小縣改革，最直接的原因是降低縣域的行政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)。而更深層次的原因則是提高縣域治理效能，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展。

全國人口小縣突破400個

縣城是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的載體，其構(gòu)建起了中國行政區(qū)劃的基本盤。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年中國共有397個縣級市、1299個縣、117個自治縣。

目前，人口小縣沒有明確定義。2020年4月，山西省把6個人口不足20萬的縣列為人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，因此政研院將人口不足20萬人的縣級行政區(qū)（縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗）作為人口小縣研究樣本。此外，因西藏縣域人口數(shù)量全部在20萬人以下，故不計(jì)入統(tǒng)計(jì)；新疆的縣市設(shè)置有很多特殊性，因此也不計(jì)入統(tǒng)計(jì)。

根據(jù)七普人口數(shù)據(jù)，除西藏和新疆兩個邊境省份外，全國共有414個人口小縣。四川是人口小縣最為集中的地方，20萬人以下縣（包括縣級市）有51個，包括鹽邊縣、石棉縣、天全縣、汶川縣、理縣等。其中，甘孜藏族自治州下轄的得榮縣僅有24748人，是四川省內(nèi)人口數(shù)量最少的縣城。

內(nèi)蒙古的人口小縣數(shù)量僅次于四川省，包括多倫縣、清水河縣、武川縣、固陽縣等在內(nèi)的人口小縣數(shù)量達(dá)50個。其中人口最少的是位于內(nèi)蒙古西部、隸屬于阿拉善盟的邊境旗阿拉善右旗（旗相當(dāng)于縣），截至2020年11月1日，該地區(qū)僅有2.3萬人口。

此外，云南、山西、陜西、甘肅、青海也是人口小縣相對比較集中的省份。由此可以看出，人口小縣大多分布在GDP水平不高的中西部省份。相比之下，像江蘇、山東這樣在全國GDP排名中處于領(lǐng)先地位的省份，是沒有人口小縣存在的。

人口流失、機(jī)構(gòu)冗余

隨著城市化進(jìn)程的不斷加劇，農(nóng)村人口大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，小縣往往是人口外流的重地。

清華新型城鎮(zhèn)化研究院數(shù)據(jù)顯示，2020年底，我國約有7.25億人居住在縣域地區(qū)?；仡櫼酝?，1990年我國縣域常住人口曾高達(dá)9.44億人，在此后的1990至2000年、2000至2010年、2010至2020年間，我國縣域常住人口規(guī)模分別減少了0.28億、0.84億和1.07億人，縣域人口占比也從1990年的81.4%下降至2020年的51.5%。

縣域人口減少，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編制數(shù)量卻沒有縮減，這就造成了財(cái)政供養(yǎng)人員比例失調(diào)。2019年，山西對全省人口小縣進(jìn)行了一次摸底調(diào)研，其中一個總?cè)丝?3萬左右的縣，財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)近6000人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財(cái)政供養(yǎng)人員比例為22：1。

據(jù)公開數(shù)據(jù)測算，2011年，山西臨汾市浮山縣人口與事業(yè)編數(shù)量比值為72：1，而到了2020年，這一比例下降至64：1，即單個編制人員需要服務(wù)的民眾數(shù)量從72人下降至64人。

人員冗雜便會造成財(cái)政上的入不敷出。據(jù)新華社報道，在一個每年26億余元總財(cái)力的人口小縣中，財(cái)政供養(yǎng)的在職人員工資達(dá)5億余元，即近2成的財(cái)政支出是用于雇員的。放眼世界，這一比例相當(dāng)顯著。

值得注意的是，絕大多數(shù)人口小縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，財(cái)政支出主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付。2022年，青海果洛藏族自治州的瑪多縣的一般公共預(yù)算收入僅為3119萬元，而財(cái)政預(yù)算支出高達(dá)124432萬元，支出是收入的近40倍。在山西，人口小縣陽曲縣和婁煩縣2022年的一般公共預(yù)算收入都不足100000萬元，但支出卻超過200000萬元。所以不難看出，人口小縣大都無法靠自己養(yǎng)活自己。

為解決人口小縣發(fā)展中存在的問題，一些地區(qū)啟動了“大部制”改革。改革要怎么改？簡言之就是“減機(jī)構(gòu)、減人員、減經(jīng)費(fèi)、減層級”。

從2020年4月起，山西開始人口小縣機(jī)構(gòu)改革，將6個人口不足20萬的縣列入試點(diǎn)，分兩批進(jìn)行，第一批是忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣，第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

公開數(shù)據(jù)顯示，改革后，河曲縣、浮山縣、婁煩縣這三縣的事業(yè)編制數(shù)量顯著減少。其中，婁煩縣的改革力度最大，事業(yè)編制數(shù)量從3000多個減少到341個，縮減率可達(dá)88.6%；此外，河曲縣的事業(yè)編制數(shù)量也從1964個減到659個，縮減率為66.4%；浮山縣的事業(yè)編制數(shù)量從1944個減至970個，縮減率為50.1%。

除了事業(yè)編制數(shù)量，行政單位與黨政機(jī)構(gòu)的數(shù)量也在縮減。以河曲縣為例，該縣將水利局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)局統(tǒng)一合并為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局，簡稱為農(nóng)水局；同時，縣發(fā)展和改革局、工業(yè)和信息化局、能源局以及教育科技局，也被合并為縣發(fā)展改革和科技商務(wù)局?？傮w來看，改革后，河曲縣的黨政機(jī)構(gòu)減少了38.9%，從36個精簡為22個；涉改事業(yè)單位從186個整合為40個，削減了78.5%的單位。

太原市婁煩縣的政府部門從26個降至16個，事業(yè)單位削減了29個；臨汾浮山縣的黨政機(jī)構(gòu)從35家精簡到22家，事業(yè)單位從179個減至40個；呂梁市石樓縣的黨政機(jī)構(gòu)減少37.1%，事業(yè)單位減少31.1%，行政事業(yè)單位科級職數(shù)減少11.8%。

婁煩縣召開人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)動員會 圖片來源：婁煩縣人民政府官網(wǎng)

除了山西， 青海省“人口小縣”機(jī)構(gòu)改革也取得一些進(jìn)展。公開資料顯示，瑪多縣將改革前的25個黨政機(jī)構(gòu)整合設(shè)置為20個，其中黨委機(jī)構(gòu)6個、政府工作部門14個，較改革前精簡了5個機(jī)構(gòu)，精簡比例為20%。

改革的效果也顯而易見。婁煩縣數(shù)據(jù)顯示，機(jī)構(gòu)改革后，每年可節(jié)約人員經(jīng)費(fèi)3410萬元、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)990萬元，同時騰退出2.8萬平方米辦公樓；河曲縣委組織部則做了測算，經(jīng)過3—5年過渡期后，該縣行政成本將大幅下降，公用經(jīng)費(fèi)支出減少367萬元，下降8.2%；財(cái)政供養(yǎng)人員比例由改革前的32：1提高到40：1。

值得注意的是，人員如何安置也是人口小縣改革中的一大挑戰(zhàn)。河曲縣在公開報道中給出了具體的做法。改革后，903名超編事業(yè)人員被重新分配到黨政部門學(xué)習(xí)鍛煉、擔(dān)任村社領(lǐng)導(dǎo)或綜治網(wǎng)格員等崗位。對于空崗領(lǐng)導(dǎo)，河曲縣設(shè)立了干部周轉(zhuǎn)池，通過“職級晉升”換取“職務(wù)下降”，或通過“轉(zhuǎn)崗下鄉(xiāng)”換取“待遇上升”，鼓勵涉改干部退出領(lǐng)導(dǎo)崗位參與其他工作。在解決工作積極性方面，河曲縣采取了獎懲分明的措施，自2021年以來，該縣提拔了17名表現(xiàn)突出的干部，表彰了10個優(yōu)秀單位和30名優(yōu)秀個人，同時免去了3名履職不力的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行獎懲制度。

近年來，考公考編熱度持續(xù)高漲，不過，此次三中全會對于人口小縣縮編的規(guī)劃或許釋放了新的信號，未來人口小縣“瘦身強(qiáng)體”或成趨勢，事業(yè)編制或許也不再是“鐵飯碗”。

*題圖來源：攝圖網(wǎng)_500716045?*本文不代表城市進(jìn)化論觀點(diǎn)，轉(zhuǎn)載已獲授權(quán)。